2016年8月，中國(guó)人民銀行等七部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，將政府和社會(huì)資本合作模式(ppp模式)作為一種創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式、動(dòng)員社會(huì)資本進(jìn)入綠色領(lǐng)域的有效手段，支持在綠色產(chǎn)業(yè)中引入ppp模式，提出推動(dòng)完善綠色ppp項(xiàng)目相關(guān)的法規(guī)規(guī)章，并鼓勵(lì)各類綠色發(fā)展基金支持以ppp模式運(yùn)作的相關(guān)項(xiàng)目。
2020年，中央和地方層面繼續(xù)發(fā)布ppp相關(guān)政策，從加強(qiáng)績(jī)效管理、支持民營(yíng)企業(yè)、示范案例推廣、細(xì)化相關(guān)規(guī)范、推動(dòng)項(xiàng)目融資、重點(diǎn)領(lǐng)域推進(jìn)等方面引導(dǎo)、推動(dòng)綠色ppp模式的規(guī)范發(fā)展。但綠色ppp政策依然有待完善的空間。本文將對(duì)2020年發(fā)布的綠色ppp政策進(jìn)行梳理，總結(jié)目前存在的問(wèn)題，并提出政策建議。
一、綠色ppp市場(chǎng)2020年政策梳理
按照財(cái)政部ppp中心月度報(bào)告中對(duì)污染防治與綠色低碳項(xiàng)目的定義，即在公共交通、供排水、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、水利建設(shè)、可再生能源、教育、科技、文化、養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、林業(yè)、旅游等多個(gè)領(lǐng)域，具有支持污染防治和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)綠色低碳化的作用的項(xiàng)目，本文將這些項(xiàng)目界定為綠色ppp項(xiàng)目。
2020年，中央及地方合計(jì)發(fā)布綠色ppp相關(guān)政策40余條，除了對(duì)既有ppp模式問(wèn)題的糾偏，還從加強(qiáng)績(jī)效管理、支持民營(yíng)企業(yè)、推動(dòng)平臺(tái)建設(shè)、示范案例推廣、細(xì)化相關(guān)規(guī)范、推動(dòng)項(xiàng)目融資、重點(diǎn)領(lǐng)域推進(jìn)、規(guī)范第三方服務(wù)等多方面引導(dǎo)、推動(dòng)ppp模式的規(guī)范發(fā)展。
(一)中央層面
2020年，中央及各部委出臺(tái)綠色ppp相關(guān)政策20余個(gè)，主要涉及加強(qiáng)績(jī)效管理、支持民營(yíng)企業(yè)、示范案例推廣、細(xì)化相關(guān)規(guī)范、推動(dòng)項(xiàng)目融資、重點(diǎn)領(lǐng)域推進(jìn)6個(gè)方面，如下圖所示。
圖1 中央及各部委出臺(tái)的綠色ppp相關(guān)政策
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規(guī)范與強(qiáng)化ppp項(xiàng)目績(jī)效管理。2020年3月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì)資本合作(ppp)項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引>的通知》，規(guī)定績(jī)效管理貫穿ppp項(xiàng)目全生命周期，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與項(xiàng)目前期績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)的設(shè)定與完善；同時(shí)明確各部門相關(guān)職責(zé)，針對(duì)績(jī)效管理全過(guò)程各環(huán)節(jié)工作內(nèi)容和程序進(jìn)行了全面規(guī)定。該文件對(duì)我國(guó)未來(lái)ppp項(xiàng)目的高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義，有利于解決當(dāng)前部分ppp項(xiàng)目存在的“績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式”問(wèn)題。
支持民營(yíng)企業(yè)參與ppp項(xiàng)目，特別是綠色ppp項(xiàng)目。2020年6月、10月，國(guó)家發(fā)改委分別發(fā)布《關(guān)于支持民營(yíng)企業(yè)參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》、《關(guān)于支持民營(yíng)企業(yè)加快改革發(fā)展與轉(zhuǎn)型升級(jí)的實(shí)施意見(jiàn)》，兩份文件均支持民營(yíng)企業(yè)通過(guò)參與ppp項(xiàng)目推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。具體包括放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入、擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資主體、予以融資支持等。值得注意的是，在《關(guān)于支持民營(yíng)企業(yè)參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》中，文件特別提及引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持民營(yíng)企業(yè)參與綠色維修、綠色駕培、綠色物流、綠色公路、綠色航運(yùn)等綠色交通發(fā)展。上述政策有助于解決民營(yíng)企業(yè)參與綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展問(wèn)題，激發(fā)民營(yíng)企業(yè)活力和創(chuàng)造力，進(jìn)一步為民營(yíng)企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。
推動(dòng)綠色示范案例的征集和推廣。2020年11月，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于征集綠色政府和社會(huì)資本合作(ppp)項(xiàng)目典型案例的通知》，通過(guò)征集和推廣綠色ppp項(xiàng)目典型案例，學(xué)習(xí)借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法，進(jìn)一步改進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理水平，提升生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)效果。同月，自然資源部發(fā)布《社會(huì)資本參與國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)案例(第一批)》，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本通過(guò)ppp模式等方式參與國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)等綠色項(xiàng)目。
細(xì)化相關(guān)規(guī)范，包括針對(duì)合同文本的規(guī)范和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的規(guī)范。文本規(guī)范主要涉及2020年2月財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)污水處理和垃圾處理領(lǐng)域ppp項(xiàng)目合同示范文本的通知》，其中明確ppp項(xiàng)目合同的簽訂順序及使用方式，從制度安排上妥善解決了社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目公司是否承擔(dān)連帶責(zé)任的問(wèn)題。會(huì)計(jì)準(zhǔn)則規(guī)范主要涉及2020年12月財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)<政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第 10 號(hào)——政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同>應(yīng)用指南的通知》，明確了ppp相關(guān)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則適用情形，規(guī)范了ppp模式形成的政府資產(chǎn)和相關(guān)凈資產(chǎn)或負(fù)債的會(huì)計(jì)處理，有利于規(guī)范ppp業(yè)務(wù)中政府方的會(huì)計(jì)核算，更加全面準(zhǔn)確地反映政府財(cái)務(wù)狀況。
推動(dòng)或規(guī)范綠色ppp項(xiàng)目融資。2020年4月、8月，國(guó)家發(fā)改委分別發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金(reits)試點(diǎn)相關(guān)工作的通知》、《關(guān)于做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金(reits)試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)工作的通知》，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施reits試點(diǎn)開(kāi)展工作。ppp模式作為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資的重要模式，在reits試點(diǎn)中被特別提及，并對(duì)ppp項(xiàng)目申報(bào)reits產(chǎn)品提出標(biāo)準(zhǔn)。在reits試點(diǎn)聚焦的重點(diǎn)行業(yè)中，也特別提及優(yōu)先支持城鎮(zhèn)污水垃圾處理及資源化利用等綠色基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。reits作為創(chuàng)新投融資方式，能夠助力綠色ppp項(xiàng)目再融資，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展。此外，2020年10月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于政協(xié)十三屆全國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議第3856(財(cái)政金融類287號(hào))提案答復(fù)意見(jiàn)的函》，文件中提出，由于會(huì)增加地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，專項(xiàng)債不推薦作為ppp項(xiàng)目資本金或債務(wù)性資金，后續(xù)還需進(jìn)一步論證；而對(duì)于將已建成的專項(xiàng)債項(xiàng)目轉(zhuǎn)為ppp模式運(yùn)營(yíng)以及將項(xiàng)目拆分為兩部分分別采用專項(xiàng)債和ppp模式實(shí)施兩種方式，可在確保合法合規(guī)、做好程序銜接、防控融資風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，由地方探索實(shí)施。
鼓勵(lì)社會(huì)資本積極有序參與綠色領(lǐng)域投資。中央及各部委出臺(tái)各類政策文件鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)ppp模式參與綠色領(lǐng)域投資，包括新型城鎮(zhèn)化涉及的污水處理、垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目，交通運(yùn)輸涉及的綠色交通項(xiàng)目，居住社區(qū)改造涉及的綠色社區(qū)項(xiàng)目，綠色建筑項(xiàng)目等。同時(shí)，加大財(cái)政資金對(duì)綠色項(xiàng)目?jī)A斜力度，積極探索利用各類金融工具予以融資支持，規(guī)范有序推廣綠色ppp模式。
(二)地方層面
地方層面，同樣在加強(qiáng)績(jī)效管理、支持民營(yíng)企業(yè)、示范案例推廣、細(xì)化相關(guān)規(guī)范、推動(dòng)項(xiàng)目融資、重點(diǎn)領(lǐng)域推進(jìn)、規(guī)范第三方服務(wù)等方面推動(dòng)ppp模式在各省市的應(yīng)用及推廣。北京、江蘇等省市發(fā)布ppp項(xiàng)目績(jī)效管理相關(guān)通知規(guī)范ppp項(xiàng)目全生命周期績(jī)效管理，提高公共服務(wù)供給效能，保障合作各方合法權(quán)益，進(jìn)一步提升ppp項(xiàng)目管理水平。四川發(fā)布文件支持民營(yíng)資本參與ppp項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。江蘇發(fā)布文件組織申報(bào)2020年度省級(jí)ppp示范項(xiàng)目，推進(jìn)ppp工作高質(zhì)量發(fā)展，加強(qiáng)示范引領(lǐng)和樣板推廣，帶動(dòng)更多生態(tài)環(huán)保等綠色ppp項(xiàng)目落地實(shí)施。寧夏、山東等省市發(fā)布文件細(xì)化相關(guān)規(guī)定、優(yōu)化審批流程與項(xiàng)目實(shí)施，加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)管理制度等制度建設(shè)。北京、廣西等省市發(fā)布文件通過(guò)發(fā)行債券、資產(chǎn)證券化、reits等方式助力ppp項(xiàng)目融資及再融資業(yè)務(wù)。河北、四川等省市發(fā)布文件，在污水處理、垃圾處理、綠色社區(qū)改造等綠色領(lǐng)域推廣運(yùn)用ppp模式。
表1 2020年地方主要綠色ppp相關(guān)政策
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二、綠色ppp政策體系面臨問(wèn)題
2020年中國(guó)綠色ppp政策繼續(xù)從加強(qiáng)績(jī)效管理、支持民營(yíng)企業(yè)、推動(dòng)平臺(tái)建設(shè)、示范案例推廣、細(xì)化相關(guān)規(guī)范、推動(dòng)項(xiàng)目融資、重點(diǎn)領(lǐng)域推進(jìn)等方面引導(dǎo)、推動(dòng)綠色ppp模式的規(guī)范發(fā)展；但在發(fā)展的同時(shí)仍然存在約束和保障機(jī)制不完善、地方政府財(cái)政承受能力有限、綠色ppp項(xiàng)目退庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)較高等問(wèn)題。
第一，ppp模式約束和保障機(jī)制不完善。目前ppp領(lǐng)域尚未構(gòu)建完善的約束和保障機(jī)制：一方面，部分地方政府契約精神較為薄弱，部分項(xiàng)目存在地方政府支付能力或者意愿不足的情況，尤其是在政府換屆、重大政策調(diào)整時(shí)，政府部門之間推諉現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；另一方面，綠色ppp項(xiàng)目本身以公益性及準(zhǔn)公益性為主，在風(fēng)險(xiǎn)和補(bǔ)償機(jī)制不健全、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與收益分配機(jī)制不合理的情況下，社會(huì)資本面臨較高投資風(fēng)險(xiǎn)，收益利潤(rùn)難以保障；且部分綠色ppp參與企業(yè)投資過(guò)于激進(jìn)，自身融資能力、償債能力及現(xiàn)金流水平不足，導(dǎo)致項(xiàng)目簽約后因融資問(wèn)題等各類原因無(wú)法按時(shí)落地。
第二，地方政府財(cái)政承受能力有限。根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，每一年度ppp項(xiàng)目需從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)不超過(guò)10%。同時(shí)，根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目；對(duì)財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示；對(duì)超過(guò)10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫(kù)。一方面，綠色ppp涉及生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、林業(yè)等領(lǐng)域以公益性、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目為主，付費(fèi)類型以政府付費(fèi)為主。從未來(lái)30年全國(guó)該行業(yè)支出責(zé)任之和占該行業(yè)ppp項(xiàng)目總投資的比例來(lái)看，所有行業(yè)未來(lái)30年支出責(zé)任占總投資的比值為109%，而生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)支出責(zé)任占比達(dá)162%，林業(yè)達(dá)120%，說(shuō)明綠色ppp涉及行業(yè)市場(chǎng)收益有限，政府需要承擔(dān)較大比重的財(cái)政支出責(zé)任。另一方面，由于財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目，對(duì)于部分財(cái)政能力有限的地方政府，生態(tài)環(huán)保、林業(yè)等綠色領(lǐng)域項(xiàng)目采取ppp模式空間已不足，應(yīng)考慮采用eod等其他模式推動(dòng)綠色領(lǐng)域項(xiàng)目。
第三，綠色ppp項(xiàng)目退庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)較高。綠色ppp項(xiàng)目以公益性及準(zhǔn)公益性項(xiàng)目為主，通常具有投資規(guī)模大、回收周期長(zhǎng)、公益性強(qiáng)等特點(diǎn)；社會(huì)效益突出而經(jīng)濟(jì)效益不足。2020年1-11月，各省級(jí)財(cái)政審核同意的地方主動(dòng)退出管理庫(kù)項(xiàng)目共484個(gè)，其中綠色ppp項(xiàng)目142個(gè)，占退庫(kù)ppp項(xiàng)目的29.34%。退庫(kù)的綠色ppp項(xiàng)目普遍存在準(zhǔn)備工作不到位、未建立按效付費(fèi)機(jī)制、方案設(shè)計(jì)不合理、重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)、項(xiàng)目周期長(zhǎng)體量大而收益不足等問(wèn)題，疊加綠色ppp項(xiàng)目對(duì)政府財(cái)政依賴程度較高，在地方政府支付意愿或能力不足的情況下，綠色ppp項(xiàng)目退庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)較高。在審慎開(kāi)展“政府付費(fèi)”類項(xiàng)目的大環(huán)境下，未來(lái)公益性綠色ppp項(xiàng)目的空間將被嚴(yán)重壓縮。
三、綠色ppp政策體系完善建議
針對(duì)ppp政策體系面臨的問(wèn)題，本文建議從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改善，進(jìn)一步推動(dòng)綠色ppp健康發(fā)展：
第一，建立健全ppp信用約束與投資保障機(jī)制。由于ppp項(xiàng)目中，政府處于強(qiáng)勢(shì)的甲方地位，部分項(xiàng)目存在因政策變化、規(guī)劃變更、政府換屆等原因?qū)е潞贤瑑?nèi)容變更、政府付費(fèi)及補(bǔ)貼延遲支付等讓社會(huì)資本利益受損的現(xiàn)象。因此，需健全地方政府的信用約束機(jī)制與社會(huì)資本投資保障機(jī)制，加強(qiáng)ppp項(xiàng)目政府失信信息平臺(tái)建設(shè)，建立政府失信責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制；同時(shí)健全ppp項(xiàng)目管理體系，明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與收益分配機(jī)制，政府方承擔(dān)合理風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任，讓社會(huì)資本參與沒(méi)有后顧之憂。
第二，繼續(xù)完善綠色ppp配套支持政策。面對(duì)綠色ppp項(xiàng)目因收益不足等原因而有較高退庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，建議繼續(xù)完善綠色ppp項(xiàng)目配套支持政策，注意平衡使用者付費(fèi)與政府付費(fèi)的比重，通過(guò)一定比例的政府付費(fèi)，財(cái)政補(bǔ)貼、貸款貼息等各類資源補(bǔ)助方式，或者通過(guò)拓寬收入渠道方式等，保證社會(huì)資本良好的回報(bào)水平。同時(shí)，也需防范地方政府自身在推動(dòng)過(guò)程中違規(guī)的“過(guò)度支持”行為，嚴(yán)禁違規(guī)舉債、擔(dān)保兜底等行為；此外，也需要關(guān)注對(duì)社會(huì)資本的能力判斷，在配套支持政策的同時(shí)加強(qiáng)中標(biāo)企業(yè)與項(xiàng)目的監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)警示。
第三，在地方財(cái)政承受能力有限的背景下，需做好綠色ppp項(xiàng)目的審慎推進(jìn)，同時(shí)促進(jìn)項(xiàng)目模式創(chuàng)新，在合法合規(guī)范圍內(nèi)保障項(xiàng)目順利實(shí)施。部分財(cái)政能力有限的地方政府推進(jìn)公益性及準(zhǔn)公益性綠色項(xiàng)目的空間有限，在10%預(yù)算支出紅線、7%風(fēng)險(xiǎn)提示線、5%不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目紅線的約束下，地方政府推進(jìn)綠色ppp項(xiàng)目需更加審慎，同時(shí)也需要逐步清退不合理或不適宜采用ppp模式的項(xiàng)目，為更契合的綠色ppp項(xiàng)目騰挪財(cái)政空間。此外，abo模式、eod模式等創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資模式受到中央及地方的青睞，相關(guān)示范案例、政策文件不斷涌現(xiàn)，后續(xù)需因地制宜、因項(xiàng)目而異的采用不同模式推進(jìn)綠色項(xiàng)目，促進(jìn)模式創(chuàng)新，同時(shí)也需在合法合規(guī)的范圍內(nèi)保障項(xiàng)目順利實(shí)施。
原標(biāo)題：iigf觀點(diǎn)|2020年綠色ppp政策進(jìn)展及相關(guān)建議