自*《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布以來(lái)，我國(guó)通用航空發(fā)展步入快速發(fā)展軌道，但受制于空域結(jié)構(gòu)復(fù)雜和飛行計(jì)劃審批不便等影響，通用航空潛在需求*得不到釋放，“飛不起來(lái)、飛不順暢”成為我國(guó)通用航空發(fā)展的關(guān)鍵瓶頸。
根據(jù)經(jīng)驗(yàn)，低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)是解決通用航空飛行申報(bào)和運(yùn)行監(jiān)控的重要技術(shù)手段，也是通用航空飛行獲取信息的重要途徑，被業(yè)內(nèi)人士視為促進(jìn)我國(guó)通用航空發(fā)展的良藥。在《低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)總體方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)出臺(tái)之際，記者專訪了*空管辦相關(guān)負(fù)責(zé)人。
適應(yīng)需要
為通航發(fā)展提供有效支撐
問(wèn)：此次《方案》的出臺(tái)有什么背景和重大意義?
答：我們可以從兩方面看待《方案》出臺(tái)的意義。一方面，低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)是通用航空發(fā)展的客觀需要。2010年，**軍委下發(fā)了《關(guān)于深化我國(guó)低空空域管理改革的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2010〕25號(hào))，提出了2011-2020年我國(guó)低空空域管理改革的總體目標(biāo)、階段要求、任務(wù)分工和落實(shí)措施。完善通用航空服務(wù)保障體系是其主要任務(wù)之一。2012年*按照低空空域管理改革的任務(wù)分工，組織制定了《通用航空飛行服務(wù)站系統(tǒng)建設(shè)和管理指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》，并在民航各地區(qū)試行?？梢哉f(shuō)，近年來(lái)，低空飛行服務(wù)保障能力建設(shè)逐步開(kāi)展，一定程度上滿足了通用航空的發(fā)展需要，但總體而言，低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)相對(duì)滯后，服務(wù)保障能力嚴(yán)重不足，無(wú)法滿足低空空域有效開(kāi)發(fā)利用的需要，難以為通航發(fā)展提供有效支撐，亟需加快體系建設(shè)和能力建設(shè)。
另一方面，低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)也是服務(wù)保障體系持續(xù)建設(shè)發(fā)展的需要。2016年，*《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》印發(fā)以來(lái)，圍繞“讓通用航空器飛起來(lái)，讓飛行愛(ài)好者熱起來(lái)”，地方政府、軍民航有關(guān)單位、社會(huì)有關(guān)方面在低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)方面，做了許多研究開(kāi)發(fā)建設(shè)工作。但由于缺乏體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，現(xiàn)行的指導(dǎo)意見(jiàn)的系統(tǒng)性和完整性已無(wú)法滿足新形勢(shì)下建設(shè)和管理的需求，急需盡快補(bǔ)充完善相關(guān)內(nèi)容。
因此，加快構(gòu)建行業(yè)社會(huì)共建、軍民融合發(fā)展、服務(wù)便捷的低空飛行服務(wù)保障體系，對(duì)促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展，保證低空空域安全使用具有重要意義。
問(wèn)：此《方案》適用于哪些低空域飛行？
答：**軍委下發(fā)的《關(guān)于深化我國(guó)低空空域管理改革的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2010〕25號(hào))將低空空域劃分為管制、報(bào)告和監(jiān)視三類(lèi)空域。其中，在低空?qǐng)?bào)告和監(jiān)視空域的通用航空飛行活動(dòng)實(shí)行備案管理，并接受飛行服務(wù)；在低空管制空域中的通用航空飛行活動(dòng)按照現(xiàn)行體制實(shí)行飛行計(jì)劃審批，接受管制服務(wù)。
為更好地適應(yīng)通用航空靈活便捷的特點(diǎn)，《方案》主要規(guī)范了低空?qǐng)?bào)告和監(jiān)視空域內(nèi)飛行活動(dòng)服務(wù)保障的提供，明確了與現(xiàn)有管制服務(wù)的差異。這也意味著，未來(lái)在低空?qǐng)?bào)告和監(jiān)視空域的通用航空飛行活動(dòng)，可以通過(guò)飛行服務(wù)站更加方便快捷的報(bào)備計(jì)劃，獲取情報(bào)氣象等信息，*簡(jiǎn)化通航飛行部分申請(qǐng)審批程序，縮短飛行前準(zhǔn)備時(shí)間。
此外，為了避免職責(zé)交叉和越權(quán)，《方案》在低空空域管理改革的主體框架和職責(zé)分工下，在體系設(shè)計(jì)上以服務(wù)和信息管理為主體內(nèi)容，同時(shí)做好與低空空域管理相關(guān)內(nèi)容的銜接。
互聯(lián)互通
構(gòu)建三級(jí)低空飛行服務(wù)保障體系
問(wèn)：未來(lái)，低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)體系將如何運(yùn)作？
答：目前，通用航空飛行服務(wù)是采用“自己運(yùn)行、自己保障、自給自足”的工作方式，缺乏系統(tǒng)的飛行服務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，缺乏成型的基礎(chǔ)服務(wù)產(chǎn)品，缺乏信息交換和發(fā)布的渠道，整體服務(wù)能力較弱，不能適應(yīng)低空空域管理改革的要求。因此，飛行服務(wù)體系的構(gòu)建要突出基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性和服務(wù)性的特點(diǎn)。
《方案》明確了飛行服務(wù)體系由全國(guó)低空飛行服務(wù)信息管理系統(tǒng)、區(qū)域低空飛行服務(wù)區(qū)域信息處理系統(tǒng)和飛行服務(wù)站三部分構(gòu)成。其中，信息管理系統(tǒng)依托*空中交通管理局建設(shè)，主要負(fù)責(zé)收集全國(guó)低空航空情報(bào)原始資料，收集匯總?cè)珖?guó)低空氣象情報(bào)等工作。區(qū)域信息處理系統(tǒng)依托民航地區(qū)空中交通管理局建設(shè)，鼓勵(lì)有能力的社會(huì)力量參與區(qū)域信息處理系統(tǒng)的建設(shè)和運(yùn)行工作，主要負(fù)責(zé)收集處理區(qū)域內(nèi)低空航空情報(bào)原始資料，制作航空情報(bào)初級(jí)產(chǎn)品，發(fā)布通用航空相關(guān)航行通告，并上報(bào)信息管理系統(tǒng)等工作。飛行服務(wù)站則是服務(wù)體系的服務(wù)窗口和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來(lái)源，主要負(fù)責(zé)為通用航空用戶提供各類(lèi)服務(wù)產(chǎn)品，收集飛行服務(wù)所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。
三者之間將通過(guò)建立服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，形成飛行服務(wù)站與區(qū)域信息處理系統(tǒng)、區(qū)域信息處理系統(tǒng)與中心信息管理系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通，發(fā)揮集中化基礎(chǔ)服務(wù)的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)自下而上的原始數(shù)據(jù)收集，自上而下的完整產(chǎn)品和信息提供，飛行服務(wù)保障體系未來(lái)發(fā)展方向是做集中網(wǎng)絡(luò)化的服務(wù)。
問(wèn)：作為低空飛行服務(wù)保障體系重要組成部分，飛行服務(wù)站有哪些職能，又將如何管理？
答：飛行服務(wù)站是低空飛行服務(wù)保障體系的重要節(jié)點(diǎn)，是服務(wù)低空空域用戶的窗口和平臺(tái)。
從性質(zhì)上看，飛行服務(wù)站的管理兼?zhèn)渖鐣?huì)化和行業(yè)化兩種性質(zhì)。一方面，飛行服務(wù)站實(shí)行社會(huì)管化管理，由地方政府來(lái)規(guī)劃、推進(jìn)和補(bǔ)貼，既可以單獨(dú)設(shè)立，也可以依托現(xiàn)行運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)空管單位或通航機(jī)場(chǎng)設(shè)立。另一方面，在行業(yè)管理上，飛行服務(wù)站參照空管單位實(shí)施管理，納入民航空管行業(yè)管理體系和運(yùn)行體系，由民航地區(qū)管理局會(huì)同省級(jí)人民政府主管部門(mén)對(duì)設(shè)立實(shí)施備案管理，并由民航地區(qū)管理局對(duì)運(yùn)行實(shí)施符合性檢查。
從服務(wù)范圍和功能上看，飛行服務(wù)站分為a類(lèi)飛行服務(wù)站和b類(lèi)飛行服務(wù)站。需要注意的是，a類(lèi)和b類(lèi)飛行服務(wù)站為平行的服務(wù)站，a類(lèi)飛行站在具備b類(lèi)飛行服務(wù)站的各項(xiàng)功能外，還需具備監(jiān)視和飛行中服務(wù)等功能。
目前，部分通用機(jī)場(chǎng)都具備飛行計(jì)劃處理、航空情報(bào)服務(wù)、航空氣象服務(wù)等功能，可根據(jù)需要改造后轉(zhuǎn)型為b類(lèi)飛行服務(wù)站。a類(lèi)飛行服務(wù)站還需具備監(jiān)視和飛行中服務(wù)等功能，從現(xiàn)行實(shí)踐看，大部分采用新建的方式。同時(shí)，為了避免重復(fù)建設(shè)和浪費(fèi)，《方案》明確，對(duì)于服務(wù)功能較全、服務(wù)范圍較大的a類(lèi)飛行服務(wù)站每個(gè)省級(jí)行政區(qū)原則上設(shè)立1—3個(gè)。但對(duì)于b類(lèi)飛行服務(wù)站的設(shè)立不設(shè)數(shù)量限制。
問(wèn)：現(xiàn)有空管系統(tǒng)在飛行服務(wù)保障體系將發(fā)揮哪些作用？
答：首先要明確的是，低空飛行服務(wù)保障體系定位為公共服務(wù)，具有公共性、普惠性和社會(huì)公平性的特點(diǎn)。
信息管理系統(tǒng)、區(qū)域信息處理系統(tǒng)是信息飛行服務(wù)體系的大腦和中樞，承擔(dān)著信息匯集處理和服務(wù)產(chǎn)品制作提供的功能，其職能都是非經(jīng)營(yíng)性的，需要發(fā)揮政府“看不見(jiàn)的手”的作用。而且，這兩級(jí)系統(tǒng)的設(shè)立和運(yùn)行，將直接關(guān)系到未來(lái)產(chǎn)品的公信力和運(yùn)行安全。因此《方案》提出，要充分發(fā)揮現(xiàn)有空管系統(tǒng)作用，明確信息管理系統(tǒng)和區(qū)域信息處理系統(tǒng)分別依托*空管局和地區(qū)空管局建設(shè)，同時(shí)鼓勵(lì)有能力的社會(huì)力量參與區(qū)域信息處理系統(tǒng)的建設(shè)和運(yùn)行工作。
改革創(chuàng)新
發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和地方政府作用
問(wèn)： 在飛行服務(wù)保障體系建設(shè)中，如何更好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和地方政府的作用？
答：與運(yùn)輸航空相比，通用航空發(fā)展中大的特點(diǎn)就是社會(huì)屬性強(qiáng)，參與主體多樣。低空和通航發(fā)展提供服務(wù)的保障體系也應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮社會(huì)管理的作用，充分運(yùn)用和發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用?！斗桨浮饭膭?lì)地方政府和社會(huì)力量參與飛行服務(wù)保障體系建設(shè)；鼓勵(lì)飛行服務(wù)運(yùn)行單位根據(jù)不同通用航空用戶需求，擴(kuò)展服務(wù)功能，發(fā)展定制化服務(wù)和產(chǎn)品。
同時(shí)，隨著通航“放管服”改革的深入，通用機(jī)場(chǎng)的布局規(guī)劃都已經(jīng)下發(fā)地方政府進(jìn)行管理。為保證低空飛行服務(wù)保障體系的規(guī)劃與服務(wù)對(duì)象的管理統(tǒng)一，《方案》明確地方政府職能部門(mén)根據(jù)本行政區(qū)低空空域分類(lèi)情況、通用機(jī)場(chǎng)布局規(guī)劃以及通用航空發(fā)展實(shí)際，制定本行政區(qū)飛行服務(wù)站布局規(guī)劃。
問(wèn)：飛行服務(wù)保障體系建設(shè)所需的資金主要從哪里來(lái)呢？
答：《方案》將信息管理系統(tǒng)、區(qū)域信息處理系統(tǒng)的建設(shè)，納入空管設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，由*按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行固定資產(chǎn)投資，運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用納入民航空管局運(yùn)行費(fèi)用管理。同時(shí)鼓勵(lì)地方政府、社會(huì)力量共同參與飛行服務(wù)站建設(shè)運(yùn)行和低空飛行保障體系建設(shè)，并給予一定補(bǔ)貼。
此外，*支持低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)的有關(guān)技術(shù)研究，通過(guò)安力建設(shè)項(xiàng)目和其他專項(xiàng)支持技術(shù)攻關(guān)、服務(wù)保障能力建設(shè)。
原標(biāo)題：解讀《低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)總體方案》