政府采購(gòu)的質(zhì)疑是供應(yīng)商認(rèn)為自己權(quán)益受到損害的法定救濟(jì)手段，是供應(yīng)商知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要內(nèi)容。為維護(hù)質(zhì)疑供應(yīng)商的合法權(quán)益，采購(gòu)人或其委托的代理機(jī)構(gòu)依法需對(duì)質(zhì)疑進(jìn)行處理和答復(fù)。財(cái)政部近日公布《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部第94號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱(chēng)94號(hào)令），其第二章“質(zhì)疑提出與答復(fù)”就質(zhì)疑的重要事項(xiàng)作了原則性規(guī)定，對(duì)實(shí)務(wù)操作具有積極的指導(dǎo)意義。當(dāng)前，業(yè)界關(guān)于供應(yīng)商質(zhì)疑存在各種誤解，筆者試對(duì)此作一梳理和總結(jié)，希望幫助采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)更好地運(yùn)用94號(hào)令的相關(guān)規(guī)定，做好質(zhì)疑處理和答復(fù)工作。
一、受理質(zhì)疑誤區(qū)
1、混淆了詢(xún)問(wèn)與質(zhì)疑
詢(xún)問(wèn)是供應(yīng)商對(duì)自己不了解的情況提出咨詢(xún)和疑問(wèn)，要求提供信息和解釋。有些供應(yīng)商不了解詢(xún)問(wèn)和質(zhì)疑的區(qū)別，把詢(xún)問(wèn)當(dāng)作質(zhì)疑來(lái)提出，而采購(gòu)人或其委托的代理機(jī)構(gòu)也不加以區(qū)分地當(dāng)作質(zhì)疑來(lái)處理。詢(xún)問(wèn)與質(zhì)疑的區(qū)別有：
主體不同。根據(jù)94號(hào)令第十一條，提出質(zhì)疑的供應(yīng)商應(yīng)是參與所質(zhì)疑項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商。潛在供應(yīng)商已依法獲取其可質(zhì)疑的采購(gòu)文件的，可以對(duì)該文件提出質(zhì)疑。詢(xún)問(wèn)的主體則比較廣，沒(méi)有要求必須是參與所詢(xún)問(wèn)項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商，應(yīng)包含所有潛在供應(yīng)商。
事項(xiàng)不同。供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程或者中標(biāo)、成交結(jié)果使其利益受損的，可提出質(zhì)疑。而詢(xún)問(wèn)則無(wú)具體事項(xiàng)的限制，只要是與采購(gòu)活動(dòng)有關(guān)的均可，不一定與詢(xún)問(wèn)人自身權(quán)益有關(guān)。
處理程序不同。質(zhì)疑有著專(zhuān)門(mén)的處理程序，無(wú)論是94號(hào)令，還是各省制定的規(guī)范性文件都對(duì)質(zhì)疑處理程序作出了規(guī)定。詢(xún)問(wèn)的答復(fù)則無(wú)具體規(guī)定。
證明材料要求不同。質(zhì)疑人依法必須提供相關(guān)的證明材料，而詢(xún)問(wèn)人一般無(wú)需提供證明材料。
時(shí)限不同、形式不同。供應(yīng)商提出質(zhì)疑有著嚴(yán)格的時(shí)限要求，且應(yīng)采用書(shū)面形式提出。提出詢(xún)問(wèn)則無(wú)時(shí)限要求，不限于書(shū)面形式。二者的答復(fù)時(shí)限也不同：對(duì)詢(xún)問(wèn)應(yīng)在3個(gè)工作日內(nèi)作出答復(fù)，對(duì)質(zhì)疑應(yīng)在7個(gè)工作日內(nèi)作出答復(fù)。
法律后果不同。供應(yīng)商對(duì)質(zhì)疑答復(fù)不滿(mǎn)意，可向政府采購(gòu)管理部門(mén)投訴，政府采購(gòu)管理部門(mén)必須依法處理。供應(yīng)商對(duì)詢(xún)問(wèn)不滿(mǎn)意，也可繼續(xù)向有關(guān)部門(mén)反映，但有關(guān)部門(mén)不一定必須處理，也可啟動(dòng)監(jiān)督檢查的程序處理。
2、把供應(yīng)商反映問(wèn)題當(dāng)成質(zhì)疑
有些供應(yīng)商名義上采用質(zhì)疑（如寫(xiě)明是質(zhì)疑函），卻沒(méi)有提出任何自己權(quán)益受到損害的意思表示、事實(shí)和證明材料。這種情況下，該供應(yīng)商僅向采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)反映項(xiàng)目中存在的問(wèn)題，與因權(quán)益受損而提起質(zhì)疑有著本質(zhì)區(qū)別。
3、把供應(yīng)商指出違法違規(guī)行為當(dāng)成質(zhì)疑
供應(yīng)商僅指出了采購(gòu)活動(dòng)中的違法違規(guī)行為，卻未明確這些違法違規(guī)行為損害了其權(quán)益，這樣的“指出”仍然是反映問(wèn)題，不屬于質(zhì)疑。
4、把與自己無(wú)關(guān)的事項(xiàng)當(dāng)成質(zhì)疑事項(xiàng)
如上所述，供應(yīng)商提出的質(zhì)疑必須是認(rèn)為其權(quán)益受到損害的事項(xiàng)，質(zhì)疑的某些事項(xiàng)盡管可能損害供應(yīng)商的權(quán)益，但并非一定損害質(zhì)疑供應(yīng)商的權(quán)益。那些客觀上不可能損害質(zhì)疑人權(quán)益的事項(xiàng)，質(zhì)疑人是不能采取質(zhì)疑的方式來(lái)維權(quán)救濟(jì)的。比如，某供應(yīng)商質(zhì)疑，采購(gòu)文件要求供應(yīng)商在采購(gòu)人本地設(shè)立售后服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)供應(yīng)商構(gòu)成了歧視，損害了供應(yīng)商公平參加政府采購(gòu)的權(quán)利。但如果質(zhì)疑人自己就是本地供應(yīng)商，其售后服務(wù)機(jī)構(gòu)就在本地，則采購(gòu)文件的這一要求不可能損害其公平參加采購(gòu)的權(quán)利。對(duì)該要求提出質(zhì)疑的應(yīng)是外地供應(yīng)商。
5、用拒收質(zhì)疑函代替不受理
采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)不受理質(zhì)疑的前提是對(duì)質(zhì)疑函的依法審查。因此，首先應(yīng)接收供應(yīng)商的質(zhì)疑函。拒收質(zhì)疑函，就無(wú)法審查供應(yīng)商的質(zhì)疑是否符合法定條件。94號(hào)令第十三條也明確，“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函”。
6、以質(zhì)疑不成立為由拒絕受理
受理時(shí)，對(duì)供應(yīng)商質(zhì)疑的審查，只是審查是否符合法定條件，而不是審查質(zhì)疑是否屬實(shí)、是否成立。質(zhì)疑是否屬實(shí)、是否成立，需在受理后，經(jīng)過(guò)調(diào)查核實(shí)才能決定。
7、以證據(jù)不充分為由拒絕受理
供應(yīng)商質(zhì)疑的證據(jù)是否充分，必須在調(diào)查核實(shí)甚至在取證后才能認(rèn)定。94號(hào)令第十二條規(guī)定，供應(yīng)商提出質(zhì)疑，只需提供質(zhì)疑函和必要的證明材料即可。就算供應(yīng)商的質(zhì)疑證據(jù)不充分，也應(yīng)在答復(fù)時(shí)作駁回質(zhì)疑處理，而不是在受理審查階段以拒絕受理來(lái)處理。
需要注意的是，“必要”的證明材料與“充分”的證明材料是有區(qū)別的。必要的證明材料，僅是證明質(zhì)疑屬實(shí)和成立的必須的部分證明材料，基于這些證明材料，不能必然得出質(zhì)疑屬實(shí)和成立的結(jié)論；而充分的證明材料是證明質(zhì)疑屬實(shí)和成立的必須的全部證明材料，基于這些證明材料，必然得出質(zhì)疑屬實(shí)和成立的結(jié)論。
8、不告知供應(yīng)商可以重新質(zhì)疑
采購(gòu)人或其委托的代理機(jī)構(gòu)在審查供應(yīng)商提交的質(zhì)疑函和質(zhì)疑材料后，認(rèn)為質(zhì)疑函不符合94號(hào)令第十二條規(guī)定或未提交必要的證明材料，供應(yīng)商可修改補(bǔ)充后重新提起質(zhì)疑的，應(yīng)告知供應(yīng)商不符合受理?xiàng)l件的理由、重新提起質(zhì)疑的時(shí)間。
9、質(zhì)疑答復(fù)后，又受理對(duì)答復(fù)本身的質(zhì)疑
同一質(zhì)疑，在答復(fù)完畢后，質(zhì)疑人有新的意見(jiàn)或新的證明材料的，只能提起投訴，不應(yīng)對(duì)質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容再提出質(zhì)疑。94號(hào)令第二十條已規(guī)定供應(yīng)商基于質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容提出的投訴事項(xiàng)是合法的投訴事項(xiàng)。
二、調(diào)查處理誤區(qū)
10、采取“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”，僅憑質(zhì)疑人提供的材料處理
采購(gòu)人或其委托的代理機(jī)構(gòu)受理質(zhì)疑后，誤用“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”，不去了解具體情況，不調(diào)取采購(gòu)過(guò)程的有關(guān)材料，僅憑質(zhì)疑人提供的材料分析處理。
“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”是民事訴訟的重要證據(jù)規(guī)則之一，指民事訴訟的當(dāng)事人對(duì)自己的主張，有義務(wù)提出證據(jù)證明，否則承擔(dān)舉證不能的不利后果。由于人民法院必須保持中立，因此法律規(guī)定了“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的證據(jù)規(guī)則。但在政府采購(gòu)質(zhì)疑、投訴案件處理中，這一原則并不適用。政府采購(gòu)具有一定的行政屬性，供應(yīng)商提出質(zhì)疑，固然有義務(wù)提供證據(jù)線索，采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)也有義務(wù)進(jìn)行調(diào)查取證，不應(yīng)借“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”逃避責(zé)任。
11、僅調(diào)取內(nèi)部書(shū)面材料，不調(diào)取外部證明材料
采購(gòu)人或其委托的代理機(jī)構(gòu)僅從組織采購(gòu)項(xiàng)目所形成的材料中調(diào)取與質(zhì)疑相關(guān)的證明材料，不調(diào)取外部證明材料或咨詢(xún)有關(guān)部門(mén)獲取證據(jù)。
囿于采購(gòu)人或其委托的代理機(jī)構(gòu)“沒(méi)有調(diào)查權(quán)”的片面認(rèn)識(shí)，這一誤解普遍存在。采購(gòu)人或其委托的代理機(jī)構(gòu)在處理質(zhì)疑時(shí)，的確沒(méi)有行政強(qiáng)制調(diào)查權(quán)，但并非不能進(jìn)行調(diào)查取證。調(diào)查了解情況是每個(gè)組織都有的普遍權(quán)利，在涉及與質(zhì)疑有關(guān)的證明材料時(shí)，采購(gòu)人或其委托的代理機(jī)構(gòu)有權(quán)向有關(guān)部門(mén)了解情況，或向?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)提出咨詢(xún)請(qǐng)求，要求出具書(shū)面情況說(shuō)明或咨詢(xún)說(shuō)明。這些并不是強(qiáng)制調(diào)查，與行政部門(mén)的法定調(diào)查權(quán)無(wú)關(guān)。
12、一律拒絕來(lái)源于網(wǎng)上的信息作為事實(shí)依據(jù)
政府部門(mén)在其網(wǎng)站上主動(dòng)公開(kāi)的信息可直接作為認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)，無(wú)需由政府部門(mén)蓋章確認(rèn)。如國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)中公示的信息可直接作為證明材料，在信用中國(guó)網(wǎng)站、中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)等查詢(xún)到的信息，也屬于直接的證明材料。企業(yè)自己網(wǎng)站上的信息可作為參考的證明材料。除非采購(gòu)文件有特別說(shuō)明，否則不能以供應(yīng)商網(wǎng)站上的信息來(lái)否定供應(yīng)商在投標(biāo)文件（響應(yīng)文件）中的響應(yīng)信息。
13、完全依靠評(píng)審專(zhuān)家來(lái)處理質(zhì)疑
質(zhì)疑受理的主體是采購(gòu)人或其委托的代理機(jī)構(gòu)，而非評(píng)審專(zhuān)家。評(píng)審專(zhuān)家在處理質(zhì)疑時(shí)的作用僅是協(xié)助性的，不是決定性的，其不具備認(rèn)定質(zhì)疑是否屬實(shí)的決定權(quán)。
14、不排除質(zhì)疑人非法取得的證明材料
對(duì)于依法保密的信息，質(zhì)疑人以此作為質(zhì)疑的事實(shí)依據(jù)的，應(yīng)要求質(zhì)疑人書(shū)面說(shuō)明取得相關(guān)信息的合法途徑并提供證明材料。采購(gòu)人或其委托的代理機(jī)構(gòu)應(yīng)排除視為以非法手段取得的證明材料，不得將其作為認(rèn)定事實(shí)的依據(jù)。
三、答復(fù)質(zhì)疑誤區(qū)
15、答非所疑
答復(fù)質(zhì)疑未針對(duì)質(zhì)疑人提出的質(zhì)疑事實(shí)和質(zhì)疑請(qǐng)求，而是敷衍了事，消極對(duì)待。這樣的答復(fù)不符合94號(hào)令第十五條的要求，不是合法答復(fù)。
16、把材料轉(zhuǎn)交當(dāng)成答復(fù)
如把中標(biāo)成交供應(yīng)商的意見(jiàn)轉(zhuǎn)交給質(zhì)疑人視為答復(fù)；把評(píng)審專(zhuān)家的復(fù)查復(fù)核材料或意見(jiàn)轉(zhuǎn)交給質(zhì)疑人視為答復(fù)；把調(diào)取的證明材料轉(zhuǎn)交給質(zhì)疑人視為答復(fù)。
17、答復(fù)未說(shuō)明事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)
如僅一句話(huà)“質(zhì)疑無(wú)效”或者“質(zhì)疑不成立”，但未說(shuō)明根據(jù)哪些事實(shí)、材料及法律依據(jù)認(rèn)定質(zhì)疑無(wú)效、質(zhì)疑不成立。
18、不回應(yīng)質(zhì)疑人的質(zhì)疑請(qǐng)求
對(duì)于質(zhì)疑人的質(zhì)疑請(qǐng)求，答復(fù)時(shí)沒(méi)有作出回應(yīng)和評(píng)價(jià)。如質(zhì)疑人要求認(rèn)定中標(biāo)無(wú)效，答復(fù)時(shí)卻未對(duì)中標(biāo)是否無(wú)效作出分析和處理。這樣的答復(fù)不符合94號(hào)令第十六條的規(guī)定。
19、未全部答復(fù)質(zhì)疑
未逐一答復(fù)質(zhì)疑人提出的質(zhì)疑事實(shí)和請(qǐng)求，而選取了部分質(zhì)疑情況來(lái)答復(fù)。
20、未告知質(zhì)疑人提起投訴的權(quán)利
94號(hào)令第十五條明確，質(zhì)疑答復(fù)應(yīng)包括告知質(zhì)疑供應(yīng)商依法投訴的權(quán)利。
21、未告知提起投訴的時(shí)間和受理投訴的機(jī)關(guān)
有些答復(fù)僅寫(xiě)明可以提起投訴，但未明確時(shí)間（如法律規(guī)定的質(zhì)疑答復(fù)期滿(mǎn)后十五個(gè)工作日內(nèi)）。有些未寫(xiě)明受理投訴的機(jī)關(guān)，僅寫(xiě)向同級(jí)財(cái)政部門(mén)提起投訴。
22、答復(fù)未通知有關(guān)供應(yīng)商
政府采購(gòu)活動(dòng)一般有多家供應(yīng)商參加，對(duì)質(zhì)疑供應(yīng)商所提質(zhì)疑事項(xiàng)作出的答復(fù)，涉及參加同一采購(gòu)活動(dòng)的其他供應(yīng)商，因此，也應(yīng)通知其他有關(guān)供應(yīng)商，特別是對(duì)中標(biāo)、成交結(jié)果提出的質(zhì)疑。
23、答復(fù)改變中標(biāo)、成交結(jié)果的未備案
94號(hào)令第十六條第二款規(guī)定，質(zhì)疑答復(fù)導(dǎo)致中標(biāo)、成交結(jié)果改變的，采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)應(yīng)將有關(guān)情況書(shū)面報(bào)告本級(jí)財(cái)政部門(mén)。
24、代理機(jī)構(gòu)答復(fù)后不告知采購(gòu)人
代理機(jī)構(gòu)接受采購(gòu)人委托開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)，采購(gòu)結(jié)果由采購(gòu)人承擔(dān)。質(zhì)疑處理中，雖然根據(jù)委托代理協(xié)議，代理機(jī)構(gòu)有權(quán)處理和答復(fù)供應(yīng)商提出的質(zhì)疑、有權(quán)單獨(dú)以代理機(jī)構(gòu)的名義答復(fù)，但答復(fù)的內(nèi)容和結(jié)果應(yīng)告知采購(gòu)人。
25、超過(guò)法定期限答復(fù)
質(zhì)疑應(yīng)在受理之日起七個(gè)工作日內(nèi)答復(fù)，超過(guò)期限的答復(fù)為無(wú)效答復(fù)。質(zhì)疑人在答復(fù)期滿(mǎn)后十五個(gè)工作日內(nèi)可提起投訴。
26、對(duì)無(wú)法確定的事實(shí)作肯定或否定的答復(fù)
采購(gòu)人或其委托的代理機(jī)構(gòu)根據(jù)質(zhì)疑人提供的證明材料及調(diào)查取證結(jié)果，仍然無(wú)法判定質(zhì)疑是否屬實(shí)或質(zhì)疑是否成立的，應(yīng)作出無(wú)法認(rèn)定、無(wú)法確定的答復(fù)。
如對(duì)中標(biāo)價(jià)低于成本的質(zhì)疑，由于成本是由中標(biāo)人確定的，成本本身可能包含中標(biāo)人的商業(yè)秘密，一般情況下是否低于成本外人無(wú)法準(zhǔn)確判斷。對(duì)于低于成本的質(zhì)疑，如果答復(fù)“低于成本”或“不低于成本”都不夠合理。正確的答復(fù)應(yīng)是：根據(jù)質(zhì)疑人提供的證明材料和調(diào)查取證的情況，無(wú)法證實(shí)中標(biāo)價(jià)是否低于成本。
27、把報(bào)告財(cái)政部門(mén)當(dāng)成答復(fù)
如質(zhì)疑人質(zhì)疑中標(biāo)人提供虛假材料謀取中標(biāo)，采購(gòu)人或其委托的代理機(jī)構(gòu)核實(shí)后認(rèn)定質(zhì)疑屬實(shí)，在質(zhì)疑答復(fù)中就應(yīng)對(duì)中標(biāo)人提供虛假材料這一事實(shí)作出處理，如質(zhì)疑人要求確定中標(biāo)無(wú)效，應(yīng)直接認(rèn)定中標(biāo)無(wú)效。由于中標(biāo)人提供了虛假材料謀取中標(biāo)，需報(bào)告財(cái)政部門(mén)作出行政處罰，屬于另一起行政處罰案例，與質(zhì)疑處理是兩回事，不能把需要財(cái)政部門(mén)作出行政處罰作為質(zhì)疑答復(fù)。
28、泄露了供應(yīng)商的商業(yè)秘密
《政府采購(gòu)法》第五十三條規(guī)定，“……答復(fù)的內(nèi)容不得涉及商業(yè)秘密”。94號(hào)令第四十三條對(duì)此也有明確規(guī)定。根據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，商業(yè)秘密指不為公眾所知悉、具有商業(yè)價(jià)值并經(jīng)權(quán)利人采取相應(yīng)保密措施的技術(shù)信息和經(jīng)營(yíng)信息。但根據(jù)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，需要公開(kāi)的信息不再是商業(yè)秘密，如報(bào)價(jià)、單價(jià)、合同價(jià)、服務(wù)承諾等。
29、質(zhì)疑屬實(shí)一律重新采購(gòu)
出于提高采購(gòu)效率的考慮，《政府采購(gòu)法》第七十三條、《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七十一條都明確規(guī)定，采購(gòu)當(dāng)事人在采購(gòu)過(guò)程中有違法違規(guī)行為的，應(yīng)區(qū)別不同的情況處理，而不是一律重新采購(gòu)。94號(hào)令第十六條也明確了供應(yīng)商質(zhì)疑不成立，或成立但未對(duì)中標(biāo)、成交結(jié)果構(gòu)成影響的，以及質(zhì)疑成立且影響或可能影響中標(biāo)、成交結(jié)果的幾種情況，絕非“一刀切”地要求重新開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)。