ppp模式優(yōu)點(diǎn)
近年來，在全球各個(gè)地區(qū)，通過多種多樣的ppp方式，私營(yíng)部門在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資總體上持續(xù)快速增加。結(jié)合全球范圍內(nèi)的ppp項(xiàng)目實(shí)踐，ppp模式的優(yōu)點(diǎn)主要體現(xiàn)：更高的經(jīng)濟(jì)效率[物有所值（value for money）]、更高的時(shí)間效率、增加基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資、提高公共部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)穩(wěn)健性、基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)的品質(zhì)得到改善、實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、樹立公共部門的新形象、私營(yíng)機(jī)構(gòu)得到穩(wěn)定發(fā)展等。
1、ppp模式可以實(shí)現(xiàn)更高的經(jīng)濟(jì)效率，實(shí)現(xiàn)物有所值
ppp項(xiàng)目依靠利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的伙伴關(guān)系，可以有效降低項(xiàng)目的整體成本。圖1.1顯示了公共部門獨(dú)立開展項(xiàng)目與ppp模式下的成本比較。在公共部門獨(dú)立開展項(xiàng)目時(shí)，項(xiàng)目的整體成本由以下幾個(gè)部分構(gòu)成：項(xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本、維修和翻新成本、管理成本以及留存的風(fēng)險(xiǎn)。在ppp模式下，項(xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本、維修和翻新成本以及私營(yíng)機(jī)構(gòu)的融資成本統(tǒng)稱為ppp合同約定成本，由于私營(yíng)機(jī)構(gòu)在建設(shè)施工、技術(shù)、運(yùn)營(yíng)管理等方面的相對(duì)優(yōu)勢(shì)得以充分發(fā)揮，ppp合同約定成本會(huì)小于公共部門獨(dú)立開展項(xiàng)目時(shí)的相應(yīng)成本。另外，由于ppp項(xiàng)目需要協(xié)調(diào)更多參與方的利益，項(xiàng)目管理成本（包括公共部門對(duì)項(xiàng)目監(jiān)管、為項(xiàng)目提供準(zhǔn)備工作和支持等產(chǎn)生的成本）會(huì)略高于公共部門獨(dú)立開展項(xiàng)目的成本。在風(fēng)險(xiǎn)留存方面，由于不同的風(fēng)險(xiǎn)分配給管理該類風(fēng)險(xiǎn)具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)的參與方，因此項(xiàng)目的總體風(fēng)險(xiǎn)狀況得到明顯改善。各項(xiàng)成本的變化以及風(fēng)險(xiǎn)狀況的降低，形成了ppp項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)，即所謂的“物有所值”部分。
xx咨詢集團(tuán)曾對(duì)澳洲的21個(gè)ppp項(xiàng)目和33個(gè)傳統(tǒng)模式項(xiàng)目進(jìn)行過比較，結(jié)果顯示：ppp模式在成本效率方面顯著優(yōu)于傳統(tǒng)模式，從項(xiàng)目立項(xiàng)到項(xiàng)目全部結(jié)束，ppp模式的成本效率比傳統(tǒng)模式提高了30.8%；從絕對(duì)金額看，所考察的21個(gè)ppp項(xiàng)目的總合同成本為49億美元，項(xiàng)目生命周期的成本超支為5800萬美元；相比之下，33個(gè)傳統(tǒng)模式項(xiàng)目的總合同成本為45億美元，項(xiàng)目生命周期的成本超支達(dá)6.73億美元。
2、ppp模式的效率優(yōu)勢(shì)不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)效率上，還體現(xiàn)在時(shí)間效率上
xx咨詢集團(tuán)在同一篇調(diào)查報(bào)告中指出，ppp項(xiàng)目的完工進(jìn)度平均比計(jì)劃提前3.4%，而傳統(tǒng)模式項(xiàng)目的完工進(jìn)度平均比計(jì)劃推遲23.5%。另外，傳統(tǒng)模式下，項(xiàng)目完工的超時(shí)程度受項(xiàng)目大小影響較為嚴(yán)重，項(xiàng)目越大，工程進(jìn)度延期的程度越高，但在ppp模式下，沒有發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目大小對(duì)工程進(jìn)度的顯著影響。
其他機(jī)構(gòu)或研究者大多得出相似的結(jié)果。例如，英國(guó)審計(jì)署對(duì)pfi模式（英國(guó)ppp的主要模式）和傳統(tǒng)模式的效率進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，結(jié)果表明：在pfi模式下，76%的項(xiàng)目按進(jìn)度計(jì)劃完成，78%的項(xiàng)目支出在預(yù)算之內(nèi)；而在傳統(tǒng)模式下，只有30%的項(xiàng)目按進(jìn)度計(jì)劃完成，27%的項(xiàng)目支出在預(yù)算之內(nèi)。在另外一篇報(bào)道中，英國(guó)審計(jì)署相信現(xiàn)有的pfi項(xiàng)目將節(jié)省至少15億英鎊的支出。
是否能夠提高項(xiàng)目總體效率，是判斷ppp模式是否適用的關(guān)鍵。財(cái)政部在2014年11月29日發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》中明確提出：財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）會(huì)同行業(yè)主管部門，從定性和定量?jī)煞矫骈_展物有所值評(píng)價(jià)工作。本書其他章節(jié)也對(duì)物有所值評(píng)價(jià)進(jìn)行了詳細(xì)論述。
3、ppp模式有助于增加基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資資金來源
ppp模式下，項(xiàng)目融資更多地由私營(yíng)機(jī)構(gòu)完成，從而緩解了公共部門增加預(yù)算、擴(kuò)張債務(wù)的壓力，因此公共部門可以開展更多、更大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在政府因財(cái)政緊縮，或信用降低而無法進(jìn)行大規(guī)模融資時(shí)，ppp模式可以為政府提供表外融資。
傳統(tǒng)政府模式和ppp模式下，政府的支出情況對(duì)比見圖1.2。ppp模式下，政府不僅可以節(jié)省基礎(chǔ)設(shè)施的初期建設(shè)投資支出，還可以鎖定項(xiàng)目運(yùn)行費(fèi)用支出，一方面降低短期籌集大量資金的財(cái)務(wù)壓力，另一方面提高預(yù)算的可控性，這兩個(gè)方面都有利于政府進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入。
ppp的這一優(yōu)勢(shì)對(duì)現(xiàn)階段的國(guó)內(nèi)地方政府意義重大，通過推廣ppp模式，可以化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。運(yùn)用轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交（tot）、改建—運(yùn)營(yíng)—移交（rot）等方式，將融資平臺(tái)公司存量基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，引入社會(huì)資本參與改造和運(yùn)營(yíng)，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，可以減輕地方政府的債務(wù)壓力。
4、ppp模式可提高公共部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)穩(wěn)健性
一方面，由于政府將部分項(xiàng)目責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了私營(yíng)機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目超預(yù)算、延期或在運(yùn)營(yíng)中遇到各種困難而導(dǎo)致的或有財(cái)政負(fù)債增加的風(fēng)險(xiǎn)被有效隔離。另一方面，由于ppp模式下的項(xiàng)目融資在整個(gè)項(xiàng)目合同期間是有保障的，且不受周期性的政府預(yù)算調(diào)整的影響，這種確定性可以提高整個(gè)項(xiàng)目生命周期。投資計(jì)劃的確定性和效率，提高公共部門的財(cái)務(wù)穩(wěn)健性。此外，ppp項(xiàng)目的性質(zhì)決定了項(xiàng)目需求所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低，項(xiàng)目的未來收入比較確定，提高了社會(huì)資本的財(cái)務(wù)穩(wěn)健性。
5、ppp模式可使基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)的品質(zhì)得到改善
一方面，參與ppp項(xiàng)目的私營(yíng)機(jī)構(gòu)通常在相關(guān)領(lǐng)域積累了豐富經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，私營(yíng)機(jī)構(gòu)在特定的績(jī)效考核機(jī)制下有能力提高服務(wù)質(zhì)量。另一方面，ppp模式下，私營(yíng)機(jī)構(gòu)的收入和項(xiàng)目質(zhì)量掛鉤：政府付費(fèi)的項(xiàng)目中，政府會(huì)根據(jù)項(xiàng)目不可用的程度，或未達(dá)到事先約定的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)而扣減實(shí)際付款（付款金額在項(xiàng)目開始時(shí)約定）；在使用者付費(fèi)的項(xiàng)目中，使用者的需求和項(xiàng)目的質(zhì)量正相關(guān),這就使私營(yíng)機(jī)構(gòu)有足夠的動(dòng)力不斷提高服務(wù)質(zhì)量。如果設(shè)施或服務(wù)由公共部門單獨(dú)提供，由于其缺乏相關(guān)的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，且由于其在服務(wù)提供和監(jiān)督過程中既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”，績(jī)效監(jiān)控難以落到實(shí)處。在傳統(tǒng)政府模式下，地方政府通常為某項(xiàng)重大工程臨時(shí)組織指揮部之類的專門工作團(tuán)隊(duì)，負(fù)責(zé)組織項(xiàng)目設(shè)計(jì)與建設(shè)，建設(shè)完成后移交給政府下屬事業(yè)單位或國(guó)有企業(yè)日常運(yùn)營(yíng)。由于工作團(tuán)隊(duì)缺乏相關(guān)項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，所以難以保證項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，無力控制項(xiàng)目建設(shè)成本，甚至?xí)蚪?jīng)驗(yàn)不足導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。并且，工作團(tuán)隊(duì)付出大量學(xué)費(fèi)積累的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在當(dāng)?shù)乜赡茉贌o用武之地，因?yàn)楫?dāng)?shù)夭粫?huì)經(jīng)常有同類重大項(xiàng)目需要新建，資源浪費(fèi)與效率較低問題突出。
6、ppp模式有助于公共部門/私營(yíng)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃
在傳統(tǒng)政府模式下，一個(gè)項(xiàng)目會(huì)被分包成很多子合同，由不同的參與者執(zhí)行，這些參與者之間通常并沒有緊密的合作。在ppp模式下，由于項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)通常都由同一個(gè)聯(lián)合體執(zhí)行，雖然聯(lián)合體也由不同的參與者構(gòu)成，但由于各個(gè)參與者需要為同一個(gè)目標(biāo)和利益工作，項(xiàng)目的不同參與者之間可以得到充分整合，實(shí)現(xiàn)良好的協(xié)同。此外，由于項(xiàng)目的收益涉及整個(gè)生命周期(whole of life cycle)，在利益驅(qū)動(dòng)下，私營(yíng)機(jī)構(gòu)將基于更長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮，選擇最合適的技術(shù)，實(shí)現(xiàn)設(shè)施長(zhǎng)期價(jià)值的最大化和成本的最小化。而在傳統(tǒng)政府模式下，則更多是基于短期的財(cái)政壓力、政策導(dǎo)向和預(yù)算限制來考慮。
7、ppp模式有助于樹立公共部門的新形象
在ppp模式得到良好推廣和執(zhí)行的情況下，所有項(xiàng)目都能按時(shí)、按預(yù)算完成，而且基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)的品質(zhì)得到有效提高，可以使公眾對(duì)政府的美譽(yù)度增加，對(duì)政府的財(cái)政管理能力信心倍增。
8、通過推廣ppp模式，可以使私營(yíng)機(jī)構(gòu)得到穩(wěn)定發(fā)展
ppp模式為私營(yíng)機(jī)構(gòu)提供了風(fēng)險(xiǎn)較低、現(xiàn)金流穩(wěn)定、由政府合同背書的長(zhǎng)期投機(jī)會(huì)，可以有效刺激當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)機(jī)會(huì)。
ppp模式缺點(diǎn)
雖然ppp模式的上述優(yōu)勢(shì)得到市場(chǎng)的一致認(rèn)可，并且大部分都有實(shí)證數(shù)據(jù)支持，但任何事情都不可能十全十美，ppp模式在運(yùn)作過程中也存在以下缺點(diǎn)：私營(yíng)機(jī)構(gòu)融資成本較高、特許經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致的壟斷性、復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)帶來的低效率、長(zhǎng)期合同缺乏靈活性、成本和服務(wù)之間的兩難選擇等。
1、ppp模式導(dǎo)致私營(yíng)機(jī)構(gòu)融資成本較高
與公共部門相比，金融市場(chǎng)對(duì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)信用水平的認(rèn)可度通常略低，導(dǎo)致私營(yíng)機(jī)構(gòu)的融資成本通常要高于公共機(jī)構(gòu)的融資成本。當(dāng)然，在評(píng)價(jià)社會(huì)資本的融資成本時(shí)，除了考慮利率之外，還需要考慮項(xiàng)目所轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)資本的創(chuàng)新能力，以及項(xiàng)目總體績(jī)效的提升等，從社會(huì)整體的功效考慮項(xiàng)目?jī)r(jià)值。此外，社會(huì)資本和公共機(jī)構(gòu)的融資成本也在進(jìn)一步接近，雖然融資成本的差異不可能完全消除，但這方面的影響在逐漸降低。
圖1.3顯示了10年期的企業(yè)債和相同年限國(guó)債、地方政府債、城投債的到期收益率。其中，企業(yè)債可以近似為大型社會(huì)資本的融資成本；國(guó)債為無風(fēng)險(xiǎn)利率；地方政府債可以視為地方政府信用擔(dān)保的融資成本；由于融資平臺(tái)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的特殊地位，城投債的收益率可視為10年期部分在建基礎(chǔ)設(shè)施的融資成本?？梢钥吹剑捍笮蜕鐣?huì)資本的融資成本高于國(guó)債和地方政府債，低于城投債；社會(huì)資本的融資成本和國(guó)債/地方政府債的差距在逐漸縮小，尤其是2015年年初以來，社會(huì)資本的融資成本無論是絕對(duì)值，還是與國(guó)債/地方政府債的差距，都在逐漸降低。
2、ppp模式普遍采用的特許經(jīng)營(yíng)制度可能導(dǎo)致壟斷
一方面，在ppp模式下，居高的投標(biāo)成本和交易費(fèi)用以及復(fù)雜的長(zhǎng)期合同，導(dǎo)致很多規(guī)模較小的私營(yíng)機(jī)構(gòu)對(duì)ppp項(xiàng)目望而卻步，因此減少了政府部門對(duì)社會(huì)資本的選擇空間，也使招投標(biāo)過程不能實(shí)現(xiàn)良好的競(jìng)爭(zhēng)性。另一方面，ppp模式普遍采用的特許經(jīng)營(yíng)制度，實(shí)際上使中標(biāo)的投資運(yùn)營(yíng)商獲得了一定程度的壟斷性，利益基本上能得到合同保障。這種缺乏競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境在某些情況下會(huì)減弱私營(yíng)機(jī)構(gòu)降低成本、提高服務(wù)品質(zhì)的動(dòng)力。當(dāng)然，ppp模式并不是產(chǎn)生壟斷性的必要條件，在單純的政府模式下，政府實(shí)際上也表現(xiàn)出壟斷性。
3、ppp項(xiàng)目復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)可能降低效率
首先，在ppp項(xiàng)目中，通常需要多個(gè)獨(dú)立參與者通力合作，而多個(gè)參與者會(huì)導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目的約束條件增加。其次，由于每個(gè)參與項(xiàng)目的商業(yè)機(jī)構(gòu)都會(huì)在咨詢、會(huì)計(jì)和法律等方面產(chǎn)生支出，這部分支出會(huì)包括在投標(biāo)價(jià)格中，從而傳導(dǎo)給公共部門。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)顯示，ppp市場(chǎng)越成熟，這部分成本就越低。例如，如果公共部門采用標(biāo)準(zhǔn)化的合同體系，可以為參與商業(yè)機(jī)構(gòu)節(jié)省在項(xiàng)目盡職調(diào)查和評(píng)估過程中所產(chǎn)生的成本。同時(shí)，在評(píng)估增加的這部分交易成本時(shí)，也需要考慮ppp模式下通過風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)帶來的額外好處。再次，復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)需要公共部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)建立與ppp模式相匹配的專業(yè)能力。現(xiàn)階段，國(guó)內(nèi)相關(guān)方面的能力欠缺較為明顯，現(xiàn)狀的改善還需要較長(zhǎng)時(shí)間。在這種情況下，政府部門過度依賴外部咨詢機(jī)構(gòu)，會(huì)導(dǎo)致在項(xiàng)目開展過程中所積累的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)并沒有沉淀在公共部門內(nèi)部，這又減緩了公共部門提升建設(shè)相關(guān)能力的進(jìn)度。各個(gè)國(guó)家都成立了類似ppp中心的組織，包括中國(guó)的財(cái)政部ppp中心、英國(guó)的infrastructure uk、加拿大的ppp canada、美國(guó)的ncppp、歐盟的epec等，這些組織在沉淀ppp項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)的過程中起著非常重要的作用。最后，交易結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性和眾多的參與方可能使項(xiàng)目溝通存在一定的障礙，特別是在未來發(fā)生一些不可預(yù)料的事件時(shí)，可能會(huì)在合同條款的爭(zhēng)議方面耗費(fèi)過多時(shí)間。而且，即便在項(xiàng)目啟動(dòng)的過程中，也可能存在公共部門內(nèi)部意見不一致，或民眾和公共部門意見不一致的情況，這在一定程度上會(huì)降低效率。
4、ppp的長(zhǎng)期合同缺乏足夠的靈活性
為了項(xiàng)目長(zhǎng)期運(yùn)行穩(wěn)定，ppp合同可能會(huì)比較嚴(yán)格，靈活性不夠，公共部門或私營(yíng)機(jī)構(gòu)在起草合同的時(shí)候，很難將未來的變化充分地考慮進(jìn)來，合同條款通常只考慮當(dāng)前時(shí)點(diǎn)的情況，導(dǎo)致項(xiàng)目后期管理不能因時(shí)制宜，而只能遵照合同條款執(zhí)行——哪怕這些條款已經(jīng)不再能使項(xiàng)目生命周期的綜合成本最優(yōu)化。解決合同靈活性和合理性的途徑有兩個(gè)方面：一是在項(xiàng)目前期就盡最大努力做好整個(gè)生命周期的規(guī)劃，通常，公共部門需要聘請(qǐng)具有豐富ppp項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行前期調(diào)查分析，確保參與方對(duì)項(xiàng)目需求有充分的理解，對(duì)項(xiàng)目的費(fèi)用有可靠的預(yù)算，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有全面的評(píng)估并可以在公共部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)間實(shí)現(xiàn)最優(yōu)分擔(dān)；同時(shí)，還要確保通過招投標(biāo)過程得到具有競(jìng)爭(zhēng)性的報(bào)價(jià)，當(dāng)然這些前期工作勢(shì)必產(chǎn)生不菲的成本。二是在起草合同時(shí)保留適當(dāng)?shù)撵`活性，這也必將增加成本，一方面是來自投資的不確定性增加而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)，另一方面是來自將來需要改變對(duì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)的激勵(lì)機(jī)制而產(chǎn)生的或有支出。解決合同靈活性和合理性的成本，有可能降低項(xiàng)目投資者的投資回報(bào)率，防止出現(xiàn)過高的投資回報(bào)率。
5、公眾使用公共產(chǎn)品/公共服務(wù)的成本表面上可能提高
如果公共產(chǎn)品/公共服務(wù)由公共部門提供，由于公共部門的非營(yíng)利性和不按全成本核算定價(jià)的特點(diǎn)，公眾所付出的直接使用費(fèi)用較低。當(dāng)然，世界上不存在免費(fèi)午餐，低收費(fèi)最終會(huì)表現(xiàn)為地方政府債務(wù)的累積或公共機(jī)構(gòu)的虧損，也會(huì)通過其他渠道由公眾承擔(dān)相關(guān)成本，甚至潛在成本可能更高。在ppp模式的定價(jià)機(jī)制下，私營(yíng)機(jī)構(gòu)需要補(bǔ)償項(xiàng)目相關(guān)的全部成本并獲得合理水平的投資收益，對(duì)產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行市場(chǎng)化的定價(jià)，可能增加公眾的直接使用成本。如此，ppp合同中約定的定價(jià)機(jī)制可能是控制公共資源使用成本的一個(gè)手段，但定價(jià)機(jī)制的確定同樣困難，尤其在涉及多邊合作的ppp項(xiàng)目中，不僅需要考慮當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展水平、技術(shù)進(jìn)步的趨勢(shì)，還需要考慮匯率等其他因素。一個(gè)典型的例子是來賓b電廠的電價(jià)，資料顯示來賓b電廠的電價(jià)比來賓a電廠的電價(jià)高出60%有余，其中一個(gè)主要原因是運(yùn)營(yíng)期滿15年后項(xiàng)目公司將項(xiàng)目資產(chǎn)無償移交給地方政府，項(xiàng)目的巨額投資要在15年內(nèi)回收，遠(yuǎn)低于電廠的正常使用年限和投資回收期。從各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來看，ppp項(xiàng)目總體上可以降低公眾使用公共產(chǎn)品/公共服務(wù)的綜合成本。
通過前文的實(shí)證數(shù)據(jù)，我們可以發(fā)現(xiàn)，ppp模式在提高效率方面的貢獻(xiàn)有大量實(shí)證案例支撐，通過必要的流程優(yōu)化、引入適宜的爭(zhēng)議解決機(jī)制，并規(guī)范公共治理方式，可以有效控制效率降低的風(fēng)險(xiǎn)。