2016年5月16日，原國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局辦公廳在答復(fù)廣西食藥監(jiān)局《關(guān)于簡(jiǎn)易包裝的茶葉產(chǎn)品是否認(rèn)定為預(yù)包裝食品問題的復(fù)函》中指出：《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》規(guī)定，預(yù)包裝食品指“預(yù)先定量包裝或者制作在包裝材料和容器中的食品，包括預(yù)先定量包裝以及預(yù)先定量制作在包裝材料和容器中并且在一定量限范圍內(nèi)具有統(tǒng)一的質(zhì)量或體積標(biāo)識(shí)的食品”。來函中“簡(jiǎn)易包裝的茶葉產(chǎn)品”建議按照實(shí)際情況進(jìn)行判定。對(duì)于預(yù)先包裝并具有統(tǒng)一質(zhì)量或體積標(biāo)識(shí)的產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)按照預(yù)包裝食品管理；對(duì)于散裝食品，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國(guó)食品安全法》及相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
預(yù)先定量包裝并不會(huì)改變產(chǎn)品的屬性。食用農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)過預(yù)先定量包裝，依然還是食用農(nóng)產(chǎn)品。只有食品經(jīng)過預(yù)先包裝并具有統(tǒng)一質(zhì)量或體積標(biāo)識(shí)，才有可能成為預(yù)包裝食品。因此該復(fù)函實(shí)際就認(rèn)定了茶葉是食品而非食用農(nóng)產(chǎn)品。
2018年12月18日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局食品經(jīng)營(yíng)安全監(jiān)督管理司在總局官網(wǎng)“公眾留言”版塊答復(fù)“用農(nóng)家碾米機(jī)加工而成、沒有拋光的大米是否屬于農(nóng)產(chǎn)品，能否在網(wǎng)上和市場(chǎng)上流通銷售”的問題時(shí)指出：《國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局關(guān)于公布食品生產(chǎn)許可分類目錄的公告》已明確將大米納入食品生產(chǎn)許可范圍。據(jù)此，碾米機(jī)加工成的大米不屬于食用農(nóng)產(chǎn)品。根據(jù)《食品安全法》第35條規(guī)定“國(guó)家對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行許可制度。從事食品生產(chǎn)、食品銷售、餐飲服務(wù)，應(yīng)當(dāng)依法取得許可。”
該答復(fù)就更加明確了：既然大米已納入食品生產(chǎn)許可范圍，那么該大米就是食品而不是食用農(nóng)產(chǎn)品。
長(zhǎng)期以來，基層執(zhí)法部門中對(duì)于茶葉和大米是屬于食品還是食用農(nóng)產(chǎn)品的問題一直存在爭(zhēng)論。因?yàn)閱螐亩x上看，茶葉和大米既符合《食品安全法》中關(guān)于食品的定義，也符合《食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》中關(guān)于食用農(nóng)產(chǎn)品的定義，但兩者的監(jiān)管要求相差很大。總局的答復(fù)似乎可以給這場(chǎng)爭(zhēng)論劃上句號(hào)了。不過，只要我們深入了解我國(guó)食品監(jiān)管工作的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀，就會(huì)發(fā)現(xiàn)事情遠(yuǎn)沒有想象的那么簡(jiǎn)單。
事實(shí)上直至改革開放初期，除藥品外所有的吃食都被稱為食品，當(dāng)時(shí)并無食用農(nóng)產(chǎn)品之說。食用農(nóng)產(chǎn)品的概念是后來為了方便監(jiān)管等需要人為創(chuàng)造出來的。因此從生物學(xué)的角度去討論茶葉和大米屬于食品還是食用農(nóng)產(chǎn)品，其實(shí)意義不大。我們重點(diǎn)要從監(jiān)管的角度來看國(guó)家總局認(rèn)定茶葉和大米屬于食品是否合理。
產(chǎn)品是被認(rèn)定為食品還是食用農(nóng)產(chǎn)品，從現(xiàn)行監(jiān)管要求來看存在以下區(qū)別：
1.依據(jù)《無證無照經(jīng)營(yíng)查處辦法》第三條的規(guī)定，在縣級(jí)以上地方人民政府指定的場(chǎng)所和時(shí)間銷售食用農(nóng)產(chǎn)品，不需要辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照，而銷售食品則沒有相應(yīng)的豁免規(guī)定。
2.根據(jù)《食品安全法》第二條的規(guī)定，食品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)需遵守《食品安全法》的規(guī)定，而食用農(nóng)產(chǎn)品僅市場(chǎng)銷售、有關(guān)質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、有關(guān)安全信息的公布和有關(guān)農(nóng)業(yè)投入品等方面遵守《食品安全法》的規(guī)定。
3.根據(jù)《食品安全法》第三十五條的規(guī)定，生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)食品要取得食品生產(chǎn)許可和食品經(jīng)營(yíng)許可，而生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)食用農(nóng)產(chǎn)品則沒有相應(yīng)要求。
4.根據(jù)《食品安全法》第五十四條、第六十七條、第六十八條的規(guī)定，預(yù)包裝食品的標(biāo)簽要標(biāo)明九大事項(xiàng)，貯存、銷售散裝食品需要標(biāo)明“生產(chǎn)批號(hào)、保質(zhì)期”等內(nèi)容，而食用農(nóng)產(chǎn)品的相關(guān)要求則低得多。
5.依據(jù)國(guó)家食藥監(jiān)總局《關(guān)于食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理有關(guān)問題的通知》，凡是通過挑揀、清洗等方式，能夠有效剔除不可食用部分，保證食用安全的食用農(nóng)產(chǎn)品，像果蔬類產(chǎn)品帶泥、帶沙、帶蟲、部分枯敗等和水產(chǎn)品帶水、帶泥、帶沙等，均不屬于腐敗變質(zhì)、霉變生蟲、污穢不潔、混有異物、摻假摻雜或者感官性狀異常等情形，而食品則沒有相應(yīng)的豁免規(guī)定。
從以上的對(duì)比可以看出，國(guó)家對(duì)于食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管要求遠(yuǎn)低于食品。如果將茶葉和大米都認(rèn)定為是食品，那就意味著所有生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)茶葉和大米的行為必須符合國(guó)家對(duì)于生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)食品所制定的監(jiān)管要求。
從現(xiàn)實(shí)情況來看，市場(chǎng)上茶葉和大米的來源主要有兩種：一是工廠工業(yè)化生產(chǎn)的，二是農(nóng)民自產(chǎn)自銷的。對(duì)于前者，要求其遵守國(guó)家對(duì)于生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)食品所制定的監(jiān)管要求，難度并不太大，
但對(duì)于后者，則有可能面臨諸多的困難：
1.國(guó)家對(duì)于生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)食品實(shí)行許可制度。如果茶葉和大米被認(rèn)定為是食品，農(nóng)民要想在市場(chǎng)上銷售自家產(chǎn)的茶葉和大米，就必須先取得食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可，否則按照法律規(guī)定就要按無證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品被處罰。但現(xiàn)實(shí)的情況是，大部分農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件難以滿足獲取食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可的要求。
2.我國(guó)目前在大部分行業(yè)實(shí)行“先照后證”的準(zhǔn)入制度，要想取得食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可，必先取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照。如果茶葉和大米被認(rèn)定為是食品，農(nóng)民必須取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照，而不能像之前一樣可以不辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照在縣級(jí)以上地方人民政府指定的場(chǎng)所和時(shí)間銷售自家產(chǎn)的茶葉和大米。
3.《食品安全法》第五十二條要求食品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)按照食品安全標(biāo)準(zhǔn)對(duì)所生產(chǎn)的食品進(jìn)行檢驗(yàn)，檢驗(yàn)合格后方可銷售。如果茶葉和大米被認(rèn)定為是食品，那么農(nóng)民在銷售自家產(chǎn)的茶葉和大米前必須要按照食品安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢驗(yàn)，包括食品中的污染物限量、食品中農(nóng)藥最大殘留限量等，而這幾乎沒有可能。
4.國(guó)家規(guī)定預(yù)包裝食品的標(biāo)簽既要標(biāo)明《食品安全法》第六十七條規(guī)定的九大事項(xiàng)，而且要符合《gb7718-2011預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》的要求。如果茶葉和大米被認(rèn)定為是食品，農(nóng)民想將自家產(chǎn)的茶葉和大米預(yù)先定量包裝后再對(duì)外銷售，其標(biāo)簽必須符合上述要求。但是《食品安全法》第六十七條規(guī)定的九大事項(xiàng)中包括“生產(chǎn)許可證編號(hào)”，而這必須要食品生產(chǎn)企業(yè)才有可能獲得。
5.《食品安全法》要求貯存和銷售散裝食品要標(biāo)明食品的名稱、生產(chǎn)日期或者生產(chǎn)批號(hào)、保質(zhì)期以及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者名稱、地址、聯(lián)系方式等內(nèi)容。如果茶葉和大米被認(rèn)定為是食品，農(nóng)民在散裝銷售自家產(chǎn)的茶葉和大米時(shí)就應(yīng)當(dāng)標(biāo)明上述內(nèi)容，但是要讓沒有專業(yè)食品知識(shí)的農(nóng)民確定茶葉和大米的“保質(zhì)期”，難度其實(shí)是相當(dāng)高的。
6.如果將茶葉和大米認(rèn)定為食品，那么農(nóng)民銷售自家產(chǎn)的茶葉和大米中出現(xiàn)樹葉、草籽等異物時(shí)，就不能適用食用農(nóng)產(chǎn)品的相關(guān)豁免規(guī)定，而要以違反《食品安全法》禁止銷售混有異物的食品的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。這對(duì)于基本靠手工勞動(dòng)進(jìn)行生產(chǎn)的農(nóng)民來說，過于強(qiáng)人所難。
從上面這幾點(diǎn)不難看出，如果采取一刀切的做法將茶葉和大米都認(rèn)定為是食品，將會(huì)使農(nóng)民銷售自家產(chǎn)的這兩種產(chǎn)品變得異常困難。而且按照食品經(jīng)營(yíng)安全監(jiān)督管理司2018年12月18日的答復(fù)邏輯，只要是納入了食品生產(chǎn)許可范圍，那就不再是食用農(nóng)產(chǎn)品而是食品了。這樣一來，除了茶葉和大米，包括糧食加工品、食用植物油、蔬菜干制品、蜂產(chǎn)品等產(chǎn)品都將被認(rèn)定為是食品。以后農(nóng)民再想要銷售上述產(chǎn)品，事實(shí)上將變得不可能。由此可見，茶葉和大米等產(chǎn)品是認(rèn)定為食品還是食用農(nóng)產(chǎn)品，看似只是涉及類別劃分，實(shí)則關(guān)系到農(nóng)民是否還能自產(chǎn)自銷上述產(chǎn)品的問題。
食品安全監(jiān)管工作必須立足于國(guó)情。我國(guó)的農(nóng)業(yè)正處于產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程中，越來越多的農(nóng)產(chǎn)品的確是經(jīng)過工業(yè)化加工后才進(jìn)行銷售的，但不可否認(rèn)的是市場(chǎng)上仍有相當(dāng)一部分農(nóng)產(chǎn)品是農(nóng)民自產(chǎn)自銷的。如果一味追求高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，將農(nóng)民長(zhǎng)期以來自產(chǎn)自銷的一些產(chǎn)品列為食品進(jìn)行管理，短期之內(nèi)勢(shì)必會(huì)對(duì)相當(dāng)一部分農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式造成不小的沖擊。
因此在當(dāng)前的食品安全監(jiān)管工作中，主管部門或許應(yīng)當(dāng)對(duì)傳統(tǒng)的生產(chǎn)交易習(xí)慣適度容忍，以漸進(jìn)的方式推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程。具體到茶葉和大米等產(chǎn)品到底是食品還是食用農(nóng)產(chǎn)品的劃分上，建議采取稍微靈活一點(diǎn)的做法，比如可以將經(jīng)過工業(yè)化加工的認(rèn)定為是食品，而對(duì)于農(nóng)民自產(chǎn)自銷的則認(rèn)定為食用農(nóng)產(chǎn)品。在綜合平衡的前提下，穩(wěn)步推進(jìn)食品安全監(jiān)管工作。